Por Lic. Manuel Antonio Mureddu González
En vísperas de su publicación, vale la pena destinar un momento para hacer un breve análisis sobre la constitucionalidad de la reciente reforma aprobada por los integrantes de la LVIII Legislatura del Estado de Querétaro a los artículos 178 y 180 del Código Urbano del Estado de Querétaro.
Estos artículos, que originalmente contenían la prohibición expresa para la edificación de bardas, cercas, o el funcionamiento de accesos limitados o controlados a los fraccionamientos, se han visto modificados para que, a pesar de seguir siendo vialidades públicas, ahora puedan gestionarse casetas de vigilancia y accesos controlados a partir de permisos o licencias que emitan los municipios.
La redacción del artículo 180 del Código Urbano, quedará de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 180. En las vías públicas de los fraccionamientos, el municipio podrá otorgar permiso o licencia correspondiente para la construcción e instalación de casetas de vigilancia y controles de acceso, la reglamentación municipal establecerá los requisitos y condicionantes para la obtención y formas de tramitación de los permisos o licencias correspondientes, además de los aspectos técnicos que deberán de cumplir, usos de suelo, tipo de zona urbana, así como las condicionantes, prohibiciones, infracciones y sanciones.
Para el presente caso, los fraccionamientos, no podrán limitar, impedir o consolidar el acceso libre a la población o a cualquier autoridad administrativa o judicial, ya sea de la Federación, Estado o Municipio, por lo que, de darse tal situación, será suficiente motivo para revocar el permiso o licencia otorgado.”
Consecuentemente, los otrora prohibidos “cerramientos” de los accesos de algunos fraccionamientos, sintomáticos de un mal con múltiples causas, se tornarán legales y potencialmente regulables a partir de esta reforma promovida por el Ayuntamiento de Querétaro. Digo potencialmente regulables, pues aún faltará que los Ayuntamientos del Estado reglamenten y pormenoricen los procedimientos para autorizar estos cerramientos, labor que podría ser titánica si consideramos que este mismo Código Urbano, vigente desde 2012, tiene más de una figura que supuestamente ya debería haber sido reglamentada.
La reforma vendrá a legalizar la medida tomada fácticamente –al margen de la ley– por los colonos de algunos fraccionamientos, quienes seguramente actuarían motivados por una búsqueda de seguridad. La simpleza de la reforma, no obstante, me lleva a pensar que las autoridades, en vez de atender una problemática sensible, pretenderán justificar una malatía con una distopía.
Pero dejémonos por un momento de enunciados valorativos, ¿qué hay de la constitucionalidad de esta reforma legal?, ¿es conforme a nuestro orden constitucional y a los derechos humanos?
La reforma parece encarnar el enfrentamiento entre dos derechos humanos relevantes, el derecho a la seguridad y el derecho al libre tránsito.
Sin embargo, la libertad de tránsito, consagrada en el artículo 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[i], no parece admitir el límite o restricción que sutilmente introduce la Legislatura queretana. El artículo es claro, la libertad de tránsito sólo podrá limitarse por el ejercicio de las facultades de las autoridades judiciales en casos de responsabilidad civil o penal, y por el de las autoridades administrativas derivadas de limitaciones impuestas por leyes y causas migratorias, o de salubridad general. Es decir, no existe justificación alguna basada en la seguridad para limitar la libertad de tránsito de otros ciudadanos.
Ahora, estas casetas de vigilancia o controles de acceso, ¿constituyen una restricción a la libertad de tránsito que pudiera estimarse contraria al artículo 11 de la Constitución? Todo parece indicar que sí. La esencia de esta libertad puede apreciarse en la primera oración del artículo 11, que dice: “Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes.”
Así, cualquier obstáculo, por mínimo que sea, que constituya un requisito para poder transitar por el territorio de la República, o que la limite o incomode de alguna manera, será una restricción o requisito adicional que es incongruente con el carácter preliminarmente absoluto de esta libertad. De acuerdo al supuesto de la reforma del Código Urbano, un control de acceso, en el cual una persona deba solicitar, esperar, o dar cuenta de su circulación por una determinada zona de la ciudad, o simplemente detenerse en lo que físicamente se le permite el acceso, es ya suficiente para constituirlo un requisito adicional no autorizado por la Constitución para restringir de cualquier manera el libre tránsito.
Este tipo de permisos, viniendo otorgados por una autoridad administrativa como lo son los municipios del Estado de Querétaro, constituirán autorizaciones para que aun cuando supuestamente no deba restringirse o limitarse el acceso libre de la población, sí se puedan generar de facto restricciones a este derecho, pues las personas que decidan querer ingresar a las zonas de la ciudad donde se coloquen este tipo de controles de acceso, inevitablemente deberán atender a estos.
Así, como una primera conclusión, todo parece indicar que la reforma a los artículos 178 y 180 del Código Urbano es inconstitucional al autorizar que se constituyan controles de acceso que, aunque formalmente no deban limitar o restringir el libre tránsito, en la realidad serán medidas o requisitos prácticos no contemplados excepcionalmente por la Constitución, que sí alteraran –por mínima que sea la afectación– la absoluta libertad de tránsito.
Ahora, ¿qué hay del derecho a la seguridad que tienen los ciudadanos?, ¿qué papel juega la tutela de este derecho frente a la potencial afectación a la libertad de tránsito?
Es cierto que todos los ciudadanos tienen derecho a vivir en un entorno seguro, pero prodigar un ambiente seguro no puede ser justificación para violar o limitar otros derechos. No en un marco y un Estado Constitucional, y mucho menos de manera institucionalizada, como se hará sucediendo al amparo de autorizaciones otorgadas por la autoridad.
Los derechos fundamentales son una unidad, un todo, dependen uno del otro y ninguno es más importante que otro. Todos deben cumplirse en la mayor medida posible, lo cual constituye la progresividad de los derechos, por lo que la autoridad no debe inicialmente discriminar el cumplimiento de uno para asegurar el de otro. Por lo mismo, no es válido que para buscar satisfacer mayor seguridad (lo cual además sería discutible si se logrará en función de la propia medida), se acepte que se violen otros derechos, como lo es en este caso la libertad de tránsito, o como pudiera ser cualquier otro que se nos venga a la mente.
Para que una autoridad pueda privilegiar el cumplimiento de un derecho humano a costa de otro, sería indispensable que esta acción fuera la última alternativa posible, es decir, que auténticamente no hubiera nada más que hacer; tanto que el mal generable fuera razonable y aceptable, pues la medida de la garantía al derecho que vamos a privilegiar sobre el que vamos a afectar, es mucho mayor y tanto más necesaria. Sin embargo, esto no parece haber sucedido en la reforma al Código Urbano. En este caso, parece que la medida a tomarse es la primera alternativa, y no la última después de un largo proceso de acción y discernimiento de la autoridad; regularizar un mal ya existente en nuestra ciudad y asumir que es mejor que los ciudadanos se den su propia seguridad, en lugar de explorar alternativas, no sólo estrictamente relacionadas a la seguridad pública sino también de otras categorías.
Así, como segunda conclusión, parece que aun cuando el estandarte de la reforma al Código Urbano sea el derecho a la seguridad, esto no es suficiente para justificar la restricción institucionalizada a la libertad de tránsito.
En consecuencia, parece que la reforma a los artículos 178 y 180 del Código Urbano, que permitirá la instalación de controles de acceso o casetas de vigilancia en las vialidades públicas de fraccionamientos, no tiene cabida en nuestra Constitución.
Sin embargo, el problema de esta reforma va incluso más allá de su constitucionalidad. Para más de un urbanista esta reforma es la incubación de una enfermedad más en una ciudad que ya empieza a dar síntomas de problemas, y que acabará por generar un mal que podría poner en duda el significado mismo del derecho a la ciudad, recientemente incluido en la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
El derecho a la ciudad, definido por esta nueva Ley General como el principio encaminado a: “(…) garantizar a todos los habitantes de un Asentamiento Humano o Centros de Población el acceso a la vivienda, infraestructura, equipamiento y servicios básicos, a partir de los derechos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales suscritos por México en la materia”, se verá incongruentemente afectado si uno de los derechos reconocidos en que este se basa, la libertad de tránsito, se viera restringida en aras del cumplimiento de otro derecho. El derecho a la ciudad se construye a partir del todo que conforman los derechos, no de uno sobre otro.
Junto con este derecho, también se verán afectados los principios de equidad e inclusión, coherencia y racionalidad, participación democrática y transparencia, protección y progresividad del espacio público, accesibilidad universal y movilidad, todos ellos contenidos en el artículo 4 de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. ¿Dónde estará la equidad ciudadana en el espacio público, si se permite que se controle el acceso a las vialidades públicas?
Por definición, las ciudades son naturalmente espacios públicos, integradores y abiertos; accesibles, interconectados e incluyentes. Una ciudad que permite que en sus espacios públicos –entre ellos las vialidades– se controle el acceso, no tiene forma de seguir usando el mote de abierta, accesible o incluyente. Es una ciudad que poco a poco deja de ser ciudad. Seremos ghettos interconectados, quizá muy bien interconectados, pero no ciudad. Preguntémonos entonces, ¿qué haremos cuando ya no tengamos esa ciudad? La respuesta no puede, no debe ser decir sálvese quien pueda.
[i] Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
[1] Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
